都說新官上任春風得意,但山東膠州某鎮(zhèn)一位領導干部上任時遇到了麻煩。鎮(zhèn)上有個工業(yè)園,前任還在時,就有企業(yè)私接管道進入排水管網(wǎng)。這位繼任者在任職后沒有采取整改措施,污水廠長期高負荷運轉,結果影響了污水處理效果。出了這樣一筆生態(tài)赤字的壞賬,責任該算在誰頭上?
領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點以來,各級審計機關遇到不少問題。尤其是,一些地方存在片面追求GDP的思維慣性,部分單位不積極配合審計工作?,F(xiàn)實中,存在哪些共性難題?審計部門在“較真”時,有沒有找到解決辦法?
取證難:數(shù)據(jù)分散在多部門,審計力量相對薄弱
“取證是第一個難題。”膠州市審計局局長于江宏介紹,一方面,自然資源資產(chǎn)基礎數(shù)據(jù)由環(huán)保、國土、農(nóng)林水利等多部門管理,提取難度大;另一方面,絕大多數(shù)被審計單位對自然資源資產(chǎn)的分布、數(shù)量、質量、權屬等要素掌握不全,資料不規(guī)范,“數(shù)據(jù)都不足,何談編制負債表”。此外,個別地方仍舊片面追求GDP,“我們得不到配合”。
有同樣苦水的還有福建寧德?!皩徲嬌婕胺秶鷱V,資源資產(chǎn)種類多、變動大、成因雜,信息量卻很分散。”寧德市審計局有關負責人表示。
為長遠計,不少地區(qū)要求被審計單位建立自然資源臺賬,規(guī)范登記和核算制度,為下次審計提供依據(jù)。還有的成立聯(lián)席會議,由各成員單位提供更規(guī)范、客觀、真實的數(shù)據(jù)……
不過,審計力量相對薄弱、經(jīng)驗相對不足,是各試點地區(qū)在取證時遭遇的普遍痛點。
“受現(xiàn)場審計時間、專業(yè)限制,很多基礎數(shù)據(jù)、關鍵指標的準確性真實性無法判斷。”寧德市審計局有關負責人說,評估預測資源和生態(tài)影響不容易準確到位,某種程度上制約了審計效果。
山東財經(jīng)大學會計學院教授王愛國認為,當前國內審計部門人員大多出身財務或審計等經(jīng)管類專業(yè),有資源或環(huán)保背景的不多,審計效率、質量難以保證。
因為人力資源約束,聘請外部專家把脈問診審計內容,成了不少試點地區(qū)的巧路子。但這個辦法能管多久?
“借助外力可以暫時滿足一時之需,但改善審計人員隊伍專業(yè)結構、提高自身本領,才是重中之重?!闭憬徲嫃d經(jīng)濟責任審計一處處長王家華表示,要努力提高現(xiàn)有審計人員素質能力,強化信息化審計技術培訓;有側重地招聘自然資源和地理信息技術專業(yè)人才,改善現(xiàn)有審計人員專業(yè)結構。
評價難:缺少客觀的評價標準,審計結果運用不足
“評價是困擾審計部門的最大難題,一大原因在于審計部門缺少客觀的評價準則。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說,2017年審計署對于地方試點工作指導意見中,考慮到客觀情況,只要求對領導干部自然資源資產(chǎn)管理履職情況做一個綜合評價,分“好、較好、一般、較差、差”5個等級。
“目前,我國自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權登記尚未完成,部分資產(chǎn)產(chǎn)權不清、區(qū)域界限模糊,很難對管理者、使用者和責任者進行有效審計?!蓖鯋蹏f。對此,不少一線審計人員更有感觸。
“比如,現(xiàn)在還沒有森林資源質量評價的國家標準,審計就難以對其進行指標等級劃分和區(qū)間界定?!庇诮昱e例。
再如,寧德雖然初步建立了審計評價指標,但還沒有編制負債表。國土部門提供的土地總面積與林業(yè)部門提供的土地總面積不一致,由此算出的指標結果就不同。所以,自然資源資產(chǎn)利用程度是什么?消耗強度多大?生態(tài)環(huán)境破壞程度多大?這些都沒有清晰的標準,很難準確評價。
評價難的直接后果就是審計結果得不到充分運用。王家華表示,自上而下都還沒有建立自然資源資產(chǎn)核算體系,審計工作缺乏數(shù)據(jù)支撐。審計結果運用缺乏權威性,后續(xù)相關工作難以開展。
評價體系在整個審計中處于上下游之間的連接位置,不可或缺。為此,不少試點地區(qū)審計部門,因地制宜探索合適的評價體系。寧德嘗試建立了一套涵蓋資源保有和消耗、環(huán)境損害和治理、生態(tài)恢復和效益、經(jīng)濟結構調整、環(huán)保能力保障等5方面44項評價指標。浙江湖州在評價指標設置上,充分體現(xiàn)生活優(yōu)先、環(huán)境優(yōu)先、保護優(yōu)先價值導向,分3大類別、10個方面、20項基礎指標,3類權重分別為5∶2∶3。
定責難:有些損害行為滯后,有些自然資源跨區(qū)域
審計有了結果,尤其是發(fā)現(xiàn)“負政績”,領導干部應承擔什么責任?實操中,不易界定。寧德市審計局有關負責人表示,很多自然資源資產(chǎn)的污染損害,都存在滯后性,有些污染環(huán)境的行為是長期的,涉及幾任領導任職期限。
比如,海洋污染潛伏性強、周期長,近岸海域水質等指標在三五年內一般不會有太大變化,加上海洋流動性特點、海洋突發(fā)事件影響,責任主體難以明確。
另外,有些自然資源具有跨區(qū)域性,如河流等,大多跨越多個行政轄區(qū),通常伴隨著上游污染對下游生態(tài)的破壞。如此,無法簡單地界定領導應承擔的責任。
還有的自然資源資產(chǎn)價值不明,責任難以量化和管控?!澳玫V產(chǎn)資源來說,價值估計的穩(wěn)定性較差。如何將領導干部的履職行為與自然資源資產(chǎn)價值變化關聯(lián)起來,并相應按經(jīng)濟責任審計要求獲取證據(jù)準確界定經(jīng)濟責任,這在審計實踐中存在較大難度?!蓖鯋蹏f。
“遺留問題看整改、潛在問題看對策、常規(guī)問題看決策?!庇诮暾f,針對不同問題,采取不同的責任認定方式。屬于歷史問題整改不到位,被審計干部就要承擔領導責任。在膠州,3人因履行土地、環(huán)境保護等職責不到位被取消年終評優(yōu)資格。
“相比經(jīng)濟責任審計,領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計還是新事物。需要審計、組織、紀檢、監(jiān)察、國土、水利、環(huán)保等多部門共同推進,明確清晰的定責規(guī)范?!蓖舻氯A說。
?。ㄔ瓨祟}為《前任在時企業(yè)偷排污水,繼任者沒有整改、影響治污 這筆生態(tài)賬 算在誰頭上》)
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